Einer Hochschularbeit entnommen [6]
Die Bürokratie hat sich in Deutschland zu einem Dickicht entwickelt. Umfragen zeigen, dass überbordende Bürokratie das größte Problem für die deutsche Wirtschaft ist. Unternehmen klagen über Berichtspflichten, statistischen Erhebungen und millimetergenaue Regelungsvorgaben. Oftmals erschwert eine Fülle von Gesetzen ihr Kerngeschäft. Gemeinsam mit hohen Energiepreisen und immer weniger Arbeits- und Fachkräftemangel belastet das die Qualität des Standortes Deutschland. Insbesondere der industrielle Mittelstand ist auf Grund seiner begrenzten finanziellen und sachlichen Ressourcen von staatlicher Regulierung betroffen [1]. „Durch die überbordende Bürokratie entgehen Deutschland bis zu 147 Milliarden Euro pro Jahr an Wirtschaftsleistung“, heißt es in einer Pressemitteilung des ifo Institutes [2].
Was ist ursächlich für die Bürokratie?
„Bürokratie fällt dabei nicht vom Himmel“, schreibt der ehem. Bundesjustizminister Marco Buschmann [3]. „Sie ist ein typisches Symptom der Massengesellschaft und ihrer Großorganisationen. Sie kann zwar vor Übereilung, Fehlerhaftigkeit und Willkür schützen. Sie kann aber auch ein „Gehäuse der Hörigkeit“ (Max Weber) mit toxischer Wirkung für die Innovationskraft unseres Gemeinwesens errichten. Die Dosis macht das Gift. In Phasen großer Stabilität und Planbarkeit kann maßvolle Bürokratie einen Beitrag zur Senkung gesellschaftlicher Transaktionskosten und zum sozialen Frieden leisten. In Zeiten, die schnelle Anpassung in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft verlangen, ist die Schwelle zum Gift dagegen schnell überschritten.“
Ansätze, das deutsche Recht zu entbürokratisieren, hat es schon mehrere gegeben. Spürbares ist bislang nicht geschehen. Im Gegenteil, im Energiebereich hatte das nunmehr wiederholt als gescheitert titulierte Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) eine Flut neuer Gesetze zwangsläufig zur Folge, um den zutage tretenden Mangel des Energiewende-Konzeptes zu beherrschen, keineswegs aber zu korrigieren. „Mit einer steigenden Zahl an Gesetzen beginnt eine Interventionsspirale“, schreibt Frank Hennig, „denn jedes neue Gesetz, jede weitere Verordnung treibt die Bürokratie und eröffnet Umgehungstatbestände, denen wiederum kleinteilig begegnet werden muss. Am Ende bekommt die Planwirtschaft einen so hohen Preis, dass sie ineffektiv wird und Mangel erzeugt [4]“.
Das Erneuerbare-Energie-Gesetz (EEG), konzeptlos, fehlerhaft und ohne Folgenanalyse verabschiedet, musste kurz nach Inkrafttreten wegen in Praxis auftretender Anwendungsprobleme mehrfach geändert werden. In den verschiedenen Novellen wurde spezifische Regelungen für Einspeisevergütung, Ausschreibungen und die Marktintegration von Wind- und Solarenergie festgelegt und wieder geändert. Diese Anpassungen waren zwar notwendig, um den Ausbau dieser Technologien zu steuern. Aber jede Änderung bedeutete für die Anwender erneute Auseinandersetzung mit einer komplexen Materie. Die letzte Novelle in 2021 hat den Ausbau von Wind- und Solarenergie bis 2030, einschließlich der Festlegung von Ausbauzielen und der Führung von Ausschreibungsverfahren zum Inhalt. Die Komplexität der Regelung blieb in jeder Novelle erhalten.
Gesetzesflut durch EEG (lediglich ein Auszug):
Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG): Dieses Gesetz regelt die Genehmigung von Windenergieanlagen und sollte sicherstellen, dass Umwelt- und Naturschutzauflagen eingehalten werden. Aber, dieses Gesetz wurde so reformiert, dass heute weder Natur- noch Menschenschutz gegenüber dem exzessiven Ausbau der Windenergieanlagen gegeben ist.
Investitionsbeschleunigungsgesetz (IBG): Es hat die Verkürzung des Rechtsweges zum Ziel, um Genehmigungsverfahren von Windenergie- und Solarprojekten schneller und effizienter durchzuführen und um Verzögerungen zu minimieren. Mit diesem im Juni 2021 in Kraft getretenen Gesetz soll die Energiewende vorangetrieben werden. Es werden Maßnahmen ergriffen, um die Verfahren zu vereinfachen und bürokratische Hürden (?) abzubauen. Der tatsächliche Umweltschutz bleibt dabei auf der Strecke.
Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG): Das im Dezember 2020 in Kraft getretene Gesetz ermöglicht Umweltverbänden gegen Entscheidungen vorzugehen, die potenziell negative Auswirkungen auf die Umwelt haben.
Baugesetzbuch: Uneingeschränkte Privilegierung der Windenergie. Das Gesetz regelt die Flächennutzungsplanung auf kommunaler Ebene. Gemeinden müssen in ihren Plänen festlegen, wo Windenergieanlagen errichtet werden dürfen, um Konflikte mit anderen Nutzungen zu vermeiden. Unter anderem enthält es Abstandsregelungen. Die spezielle Regelung für Windenergieanlagen wurden in 2010 im Baugesetzbuch aufgenommen.
Kohleverstromungsbeendigungsgesetz (KVBG): Das im Juli 2020 in Kraft getretene Gesetz regelt die schrittweise Stilllegung von Kohlekraftwerken. Der vollständige Ausstieg soll spätestens 2038 erfolgen, wobei es auch die Möglichkeit gibt, diesen Termin auf 2035 vorzuverlegen. Es werden konkrete Mengen an Kohle, die jährlich nicht mehr verbrannt werden dürfen, festgelegt, um den Ausstieg zu steuern. Entschädigungen für Betreiber von Kohlekraftwerken sind vorgesehen.
Ersatzkraftwerkebereithaltungsgesetz (EKBG): Zweck ist die Bereitstellung von Ersatzkraftwerken im Fall drohender Gasmangellage, um kurzfristig Erdgas einzusparen und durch andere Energieträger zu ersetzen. Für Steinkohle- und Mineralölanlagen trat die Regelung im Juli 2022 in Kraft, für Braunkohleanlagen im September 2022. Die Regelung galt ursprünglich zeitlich begrenzt bis zum 24. März 2024. Noch im Dezember 2023 entschied der Deutsche Bundestag über die Fortgeltung des Gesetzes über diesen Termin hinaus.
Kraftwerkssicherheitsgesetz (KWSG): Der Entwurf dieses Gesetzes sieht ab 2025 die zeitlich gestufte Ausschreibung von rund 12 Gigawatt Gas-Kraftwerksleistung vor, was dem Bau von etwa 25 Gaskraftwerken entspricht. Nach Verzicht auf Kern- und Kohleenergie ist dieser Ausbau zur Stabilisierung der Stromversorgung zwingend. Wegen fehlender politischer Mehrheiten wird dieses Gesetz nicht mehr in dieser 20. Legislaturperiode beschlossen.
Energieeffizienzgesetz (EnEfG): zur Deckelung des Energiebedarfs, 22% Einsparung bis 2030 zur „Reduzierung des Primär- und des Energieverbrauchs sowie des Imports und Verbrauchs von fossilen Energien, zur Verbesserung der Versorgungssicherheit und als Beitrag zur Eindämmung des weltweiten Klimawandels“ [5]. Die Reduzierung ist ein Beleg dafür, dass mit erneuerbaren Energien allein die Energieversorgung nicht sicher zu stellen ist. Zugleich wird das Gesetz die Deindustriealisierung beschleunigen.
Gebäudeenergiegesetz (GEG): zur Förderung der Nutzung erneuerbarer Energien im Wärmesektor, insbesondere in Neubauten und bei größeren Renovierungen. Es trat im August 2020 in Kraft. Es löste das Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz aus 2008 ab. In seiner Erstfassung war dieses Gesetz ein „Fehlschuss“, der erhebliche Unsicherheit und Kritik auslöste. Es wurde als zu starr und zu wenig pragmatisch angesehen. Die Gründe:
- Komplexität und unklare Umsetzung in der Praxis.
- Mangelnde Anpassung an technologische Entwicklungen: So gab es vor allem bei der Umsetzung der Wärmepumpenpflicht viele Bedenken, dass diese Technologie noch nicht ausreichend marktreif war oder in vielen Regionen nicht effizient umgesetzt werden konnte.
- Hohe Kosten: Die Vorgaben zur energetischen Sanierung, wie etwa die Pflicht zur Installation von Wärmepumpen oder die Umstellung auf erneuerbare Energien in Bestandsgebäuden, wurden von vielen als sehr teuer empfunden. Insbesondere für Hauseigentümer mit älteren Gebäuden oder begrenztem Budget war dies eine enorme finanzielle Belastung. Kritiker argumentierten, dass die finanziellen Anreize und Förderungen nicht ausreichend waren, um diese Maßnahmen für alle zu ermöglichen.
- Mangende Planung und Kommunikation: Es gab nicht genug Aufklärung über die Details und die Umsetzung der Vorschriften. Eine Anordnung „par ordre du mufti“ über die Köpfe der Verbraucher hinweg.
- Fehlende Berücksichtigung von sozialen Aspekten.
- Politische Debatten und Streitigkeiten
Gesetz zur Förderung von Biokraftstoffen: Es ist ein Artikelgesetz, das weite Teile der durch das Biokraftstoffquotengesetz geänderten Regelungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes neu regelt. Bioethanol und Biodiesel sind seit einigen Jahren am Markt. Auf europäischer Ebene ist durch die Erneuerbare-Energien-Richtlinie 2009/28/EG festgelegt, das jeder Mitgliedstaat im Verkehrssektor im Jahr 2020 mindestens zehn Prozent des Energieverbrauchs aus erneuerbaren Quellen erreicht. Darüber hinaus sind die Treibhausgasemissionen aus Kraftstoffen um mindestens sechs Prozent zu vermindern. Hierbei kommt Biokraftstoffen eine wesentliche Rolle zu.
Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz (KWKG): Zweck ist auch hier wieder die Transformation zu einer nachhaltigen und treibhausneutralen Energieversorgung. KWK steht an der Schnittstelle zwischen Strom- und Wärmemarkt. Wärmenetze haben als zukünftige Infrastruktur eine strategische Bedeutung. Liegt die Wärmeversorgung in der alleinigen Hand der Gemeinde, was zu erwarten ist, besitzt sie ein Monopol und Verbraucher können nicht mehr zwischen verschiedenen Energie-Anbietern wählen.
Raumordnungsgesetze der Bundesländer: Sie regeln die Flächennutzung und die Planung von Windenergie- und Solarprojekten auf Landesebene und sind entscheidend für die Genehmigung und den Ausbau von Anlagen. Bürgerinitiativen üben massiv Kritik an Ausbauplänen.
Netzausbaugesetz (NABEG): zur Förderung des Ausbaus der Stromnetze, um überhaupt die Einspeisung von Wind- und Solarstrom zu ermöglichen und die Netzstabilität zu gewährleisten. Der erforderliche Stromnetzausbau in Deutschland hinkt aktuell hinter den ambitionierten Zielen hinterher. Zwar gibt es Fortschritte, aber die tatsächliche Umsetzung geht nicht so schnell voran, wie es für eine erfolgreiche Energiewende notwendig wäre. Ein zentrales Problem ist, dass der Ausbau des Netzes nicht mit der schnellen Zunahme erneuerbarer Energien Schritt hält, vor allem in Bezug auf Wind- und Solarenergie, die vor allem in den nördlichen und westlichen Regionen erzeugt werden, während der Verbrauch größtenteils im Süden und Westen konzentriert ist.
Ein weiteres Problem ist die langwierige Genehmigungs- und Planungsphase für neue Leitungen und Umspannwerke. Widerstand aus lokalen Gemeinden, naturschutzrechtliche Bedenken und bürokratische Hürden verzögern die Projekte erheblich. Der Ausbau von Höchstspannungsleitungen, die das Stromnetz flexibler und robuster machen würden, wird dringend benötigt, um eine stabile Energieversorgung zu gewährleisten.
Gesetz zur Änderung des Energiewirtschaftsrechts zur Vermeidung von temporären Erzeugungsüberschüssen: Vom Bundestag am 31. Januar 2025 beschlossen. Das wesentliche Ziel des Gesetzentwurfs ist die Erhöhung der Flexibilität im Stromsystem, um temporäre Erzeugungsüberschüsse, die durch den Ausbau erneuerbarer Energien entstehen, zu vermeiden. Der Entwurf sieht Maßnahmen zur Anpassung der Direktvermarktung, Vergütung bei negativen Preisen und Digitalisierung vor. Auch dieses Gesetz ist Ausdruck planloser Förderung der Solarenergie. Solarstromerzeugung im Übermaß mit Gefährdung der Netzstabilität.
Verbot des Betriebs von Dieselfahrzeugen ab 2035: wird durch die Umweltschutzgesetze auf europäischer und nationaler Ebene gefordert und geregelt. Ein zentrales Instrument hierbei ist die EU-Richtlinie 2008/50/EG zur Luftqualität, die die Mitgliedsstaaten verpflichtet, Maßnahmen gegen die Luftverschmutzung zu ergreifen, wenn bestimmte Grenzwerte überschritten werden. Das betrifft insbesondere Stickstoffdioxid (NO2) und Feinstaub (PM10), die vor allem durch Dieselfahrzeuge verursacht werden. Technisch sind die geforderten Abgasgrenzwerte nicht mehr einzuhalten.
Auf nationaler Ebene regeln vor allem Luftreinhaltepläne und lokale Umweltzonen den Betrieb von Dieselfahrzeugen. Ein prominentes Beispiel ist die Verordnung über die Umweltzonen (Umweltzonenverordnung), die in Deutschland seit 2007 existiert. In diesen Zonen dürfen nur Fahrzeuge mit bestimmten Abgasnormen fahren – viele Städte setzen dabei verstärkt auf Euro-6-Dieselfahrzeuge und höhere Standards.
Ein weiteres Beispiel ist die Verordnung zur Luftreinhaltung (die 39. BImSchV), die bestimmte Grenzwerte für Schadstoffemissionen festlegt und in Verbindung mit den entsprechenden Rechtsverordnungen für Fahrzeugverbote sorgt. Langfristig ist das Verbot von Dieselfahrzeugen ein Teil der Klimaschutzpläne der EU, die den Übergang zu emissionsfreien Fahrzeugen fördern und auf den Green Deal sowie die Fit-for-55-Initiative ausgerichtet sind.
Generell zum Aufblähen des Behördenapparates
Das Aufblähen des Behördenapparats im Sinne der Bürokratiekritik wird oft durch eine Vielzahl von Faktoren verursacht, die in Wechselwirkung stehen. Hier sind einige der von ChatGPT aufgezählten Hauptursachen:
- Komplexität der Gesetzgebung und Verordnungen: Mit der Zeit werden Gesetze und Vorschriften immer komplexer, um alle denkbaren Szenarien abzudecken. Dies führt zu einer zunehmenden Anzahl von Regelungen, die von Behörden überwacht und durchgesetzt werden müssen. Diese Vielzahl an Normen und Bestimmungen kann nicht nur die Arbeitslast der Behörden erhöhen, sondern auch zusätzliche Verwaltungsebenen schaffen.
- Ressourcenallokation und Personalaufstockung: Oft neigen Regierungen dazu, für jedes neue Problem oder jede neue Aufgabe neue Behörden oder Abteilungen zu schaffen. Dies führt zu einer Zunahme von Stellen und einer Fragmentierung der Zuständigkeiten. Anstatt bestehende Behörden zu stärken oder zu reformieren, wird häufig neues Personal eingestellt, was das System vergrößert und verkompliziert.
- Institutionelle Trägheit: Behörden und Institutionen neigen dazu, bestehende Strukturen und Prozesse zu bewahren, auch wenn sie ineffizient oder veraltet sind. Dies führt zu einer zunehmenden Zahl an Verwaltungsprozessen und Protokollen, die oft nur schwer zu ändern sind.
- Zunehmende Kontrolle und Regulierung: In modernen Gesellschaften gibt es eine Tendenz zur Zunahme der Kontrollmechanismen, sei es durch Sicherheitsvorkehrungen, Umweltschutzmaßnahmen oder soziale Sicherungssysteme. Diese Kontrolle erfordert oft mehr Personal und mehr Bürokratie, was den Behördenapparat weiter aufbläht.
- Politische Interessen und Patronage: Politische Entscheidungsträger schaffen manchmal neue Bürokratiestellen als Teil von Patronagesystemen oder aus dem Wunsch heraus, Arbeitsplätze zu schaffen. Hier steht weniger die Effizienz im Vordergrund als vielmehr die Schaffung von Arbeitsplätzen, die politisch gefördert werden.
- Fehlende Effizienz- und Effektivitätskontrollen: Wenn der Erfolg einer Behörde nicht anhand klarer messbarer Kriterien überprüft wird, sondern anhand der Anzahl der bearbeiteten Fälle oder der beschäftigten Mitarbeiter, kann es zu einer Selbstvermehrung des Systems kommen. In vielen Fällen wird die Zahl der Mitarbeiter als Maßstab für den Erfolg angesehen, was zu einer Ausweitung der Verwaltung führt, ohne dass dies eine tatsächliche Verbesserung der öffentlichen Dienstleistungen bedeutet.
- Technologie und Digitalisierung: In den letzten Jahren hat die Einführung von Digitalisierung in der Verwaltung zu einer Aufblähung der Bürokratie geführt, da neue digitale Systeme oft zusätzliche Ebenen der Verwaltung und zusätzliche Arbeitskräfte erfordern. Die Implementierung neuer Technologien erfordert oft eine spezielle Verwaltungsebene für ihre Wartung, Schulung und Koordination, was zu einer weiteren Bürokratisierung führen kann.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass der Aufblähung des Behördenapparats ein Zusammenspiel von politischer, rechtlicher und gesellschaftlicher Dynamik zugrunde liegt. Aus der Sicht der Bürokratiekritik sind viele dieser Entwicklungen eine Quelle der Ineffizienz und der Unübersichtlichkeit, die es Bürgern und Unternehmen erschwert, mit den Behörden zu interagieren.
Personalaufbau
Auf die Frage nach dem Personalaufbau im Bundwirtschaftsministerium (BMWK) in der Zeit der Ampelkoalition und inwieweit dieser Aufbau mit der Energiewende in Verbindung steht, gab ChatGPT folgende Antwort:
„Konkrete Zahlen zum prozentualen Personalausbau sind schwer festzulegen, aber es gibt Berichte und Aussagen, die auf einen signifikanten Anstieg der Mitarbeiterzahl hinweisen. Besonders im Hinblick auf die Umstrukturierung des Ministeriums im Zusammenhang mit den neuen Aufgaben im Bereich Klima- und Energiepolitik ist der Personalbedarf gestiegen.
Im Jahr 2022, als die Ampelkoalition ihre Arbeit aufnahm, wurde die Notwendigkeit einer verstärkten personellen Ausstattung des Ministeriums erkannt. Insbesondere durch die Zuständigkeit für die Umsetzung der Klimaziele und die Planung der Energiewende – die Energiewende umfasst nicht nur den Ausbau erneuerbarer Energien, sondern auch die Planung von Infrastruktur und Versorgungssicherheit – mussten viele neue Aufgaben und Projekte bearbeitet werden. Das Ministerium wurde daher mit neuen Fachkräften aufgestockt, etwa in Bereichen wie der Förderung von grünen Technologien, der Netzplanung und der CO2-Reduktion.
Die Energiewende spielt dabei eine zentrale Rolle, da sie mit erheblichen administrativen und technischen Herausforderungen verbunden ist. Im BMWK war deshalb eine Erweiterung der personellen Ressourcen erforderlich, um die umfangreichen Projekte zu koordinieren und umzusetzen, die durch den „Nationalen Wasserstoffstrategie“ (NWS), das „Erneuerbare-Energien-Gesetz“ (EEG) sowie den „Klimaschutzplan 2050“ initiiert wurden.
Dieser Ausbau an Personal ist also direkt mit den Zielen der Energiewende verbunden, da das Ministerium die Schlüsselrolle in der Planung und Umsetzung der nationalen Energie- und Klimapolitik übernimmt. Es wurden auch neue Abteilungen geschaffen, um spezifische Fragen wie die Transformation von Kohlekraftwerken zu berücksichtigen oder die Entwicklung neuer Energiequellen wie Wasserstoff voranzutreiben.“
Für den Vollzug der Gesetze sind die Länder verantwortlich. Es kann also davon ausgegangen werden, dass auch auf Landesebene in 16 Bundesländern eine nicht unerhebliche Personalaufstockung allein auf dem Gebiet der Energiewende stattgefunden hat.
Fazit
Die Folgen der überbordenden Bürokratie sind offensichtlich und der Regierung bekannt: „Unsere Wirtschaft steht unter Regulierungsstress. Teile der deutschen Wirtschaft leiden sogar unter einem Bürokratie-Burn-Out. Sie sind so erschöpft von all den Regelungen aus Europa, Bund und Land, dass sie sich kaum noch auf ihr Kerngeschäft konzentrieren können“ (Marco Buschmann 2023).
Meine Überzeugung: Solange eine Regierung, egal welcher Couleur, an dem bisherigen Ziel der Energiewende unter Einschluss auch des Netto-Null-Ziels und somit auch an den oben beispielhaft genannten Gesetzen und Regelungen festhält, wird es keinen signifikanten Bürokratieabbau geben. Es wäre auch nicht verkehrt zu behaupten, dass die Bürokratie sich selbst ernährt. Jeder neue Schreibtisch schafft die Notwendigkeit zwei weiterer Schreibtische.
„Zu lange wurden Klimawissenschaft und Klimapolitik von Dogmatismus, Zensur und ökosozialistischen Kontroll- und Kommandowirtschaften dominiert. Der Hauptgrund für die sich verschärfende Krise der unilateralen Klimapolitik sind die steigenden Kosten und finanziellen Belastungen durch utopische Ziele, die zu einer Wählerrebellion in ganz Europa und Nordamerika geführt haben. Die meisten politischen Führer des Westens, die seit Jahren eine radikale klimapolitische Agenda vorantreiben (z.B. Sturgeon, Rutte, Scholz, Macron, Biden, Trudeau, etc.), haben in den letzten Monaten Wahlen und Macht verloren. Der Aufstieg klimaskeptischer Parteien und der wachsende öffentliche Widerstand gegen kostspielige Netto-Null-Pläne haben zu einer deutlichen Änderung der Rhetorik, des sanften Paddelns und einer Verschiebung der politischen Prioritäten geführt“ (GWPF, 30.01.2025).
Die Bevölkerung erwartet endlich das, was jahrelang propagiert wurde: Eine an den Zielen versorgungssicher, kostengünstig, umweltschonend und sozialverträglich gleichermaßen ausgerichtete realistische und ideologiefreie Energiepolitik.
Quellen:
[1] https://bdi.eu/themenfelder/mittelstand-und-familienunternehmen/buerokratieabbau
[3] https://www.bmj.de/SharedDocs/Meldungen/DE/2023/1007_FAZ_Entbuerokratisierung.html
[4] Frank Hennig, „Die Verteilung des Mangels“, Tichys Einblick 02/25
[5] https://www.gesetze-im-internet.de/enefg/BJNR1350B0023.html
[6] https://opus-hslb.bsz-bw.de/frontdoor/deliver/index/docId/592/file/Thesis.pdf